Oleh: Mursalim Nohong, Guru Besar FEB Universitas Hasanuddin
Menggratiskan akses tanpa menjaga mutu tidak menghasilkan dividen pembangunan yang diharapkan. Barr (2004) menyebut kondisi ini sebagai paradoks pendidikan tinggi gratis. Kebijakan yang tampak progresif justru dapat bersifat regresif, karena pajak yang dibayar seluruh warga, termasuk petani dan buruh melalui pajak konsumsi, digunakan untuk mensubsidi kelompok yang relatif mampu. Karena itu literatur menawarkan prinsip progressive universalism dimana akses dijamin untuk semua, tetapi intensitas subsidi mengikuti kebutuhan.
PELAKITA.ID – Pernyataan Presiden Prabowo Subianto bahwa pendidikan negeri dari SD hingga universitas harus gratis disambut euforia publik. Pernyataan ini adalah sebuah janji yang akan sangat menggetarkan jagat. Pendidikan negeri gratis dari SD hingga perguruan tinggi adalah janji yang benar arahnya, tetapi belum memiliki arsitektur fiskal penopang.
Euforia publik perlu segera diimbangi dengan hitungan biaya, peta aktivitas, dan pembagian tanggung jawab yang jelas. Oleh karena ini adalah perintah, maka seluruh elemen pun bergerak cepat.
Beberapa hari kemudian Presiden menggelar rapat terbatas bersama Menko Pembangunan Manusia dan Kebudayaan, Mendikdasmen, Mendiktisaintek, Menteri Agama, Menteri Keuangan, Menteri Dalam Negeri, Menteri Sosial, dan Menteri PANRB untuk membahas skema dan tahapannya.
Salah satu opsi yang mengemuka adalah pelaksanaan bertahap yang memprioritaskan kelompok desil 4 ke bawah atau peserta didik baru.
Euforia dalam kebijakan publik bukan hal yang buruk. Euforia memberi legitimasi politik dan energi untuk melakukan reformasi yang selama ini tertunda.
Masalah muncul ketika euforia menggantikan desain. Sejarah kebijakan di banyak negara menunjukkan bahwa program populer yang diluncurkan tanpa perhitungan matang cenderung berakhir pada salah satu dari tiga hal: anggaran membengkak di luar kendali, mutu layanan merosot, atau pungutan kembali muncul dengan nama baru. Ketiganya pada akhirnya merugikan kelompok yang justru hendak dilindungi.
Secara normatif, kewajiban negara membiayai pendidikan dasar bukan hal baru. Point yang baru adalah perluasan gagasan hingga jenjang menengah atas dan perguruan tinggi. UUD 1945 Pasal 31 ayat (2) menyatakan setiap warga negara wajib mengikuti pendidikan dasar dan pemerintah wajib membiayainya.
Ayat (4) mewajibkan alokasi sekurang-kurangnya 20% dari APBN dan APBD untuk pendidikan. UU Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional Pasal 34 ayat (2) menegaskan bahwa pemerintah dan pemerintah daerah menjamin terselenggaranya wajib belajar minimal pada jenjang pendidikan dasar tanpa memungut biaya.
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 3/PUU-XXII/2024 memperluas makna frasa tersebut sehingga mencakup sekolah dan madrasah swasta penyelenggara pendidikan dasar.
Artinya, kewajiban menggratiskan SD–SMP swasta sudah bersifat konstitusional, bukan lagi pilihan kebijakan. Dari susunan norma ini tampak hierarki prioritas yang jelas.
Jenjang dasar, negeri maupun swasta, adalah kewajiban yang belum sepenuhnya ditunaikan. Jenjang menengah atas dan tinggi adalah perluasan yang sah secara politik, tetapi harus ditempatkan setelah kewajiban konstitusional terpenuhi. Menggratiskan universitas negeri sementara SD swasta di pinggiran kota masih memungut iuran bulanan adalah urutan kebijakan yang terbalik.
Faktanya, tidak ada layanan yang benar-benar gratis. Yang terjadi adalah pergeseran beban dari rumah tangga ke anggaran negara. Pertanyaan kebijakannya bukan “bisakah gratis?”, melainkan “siapa membayar, berapa, dari mana, dan dengan kualitas apa?”
Dalam kaitan dengan itu, Musgrave (1959) memperkenalkan konsep merit good, yaitu barang yang manfaatnya bagi masyarakat lebih besar daripada yang disadari individu, sehingga negara berkepentingan mendorong konsumsinya.
Pendidikan dasar adalah contoh klasik. Manfaatnya menyebar melalui produktivitas tenaga kerja, kohesi sosial, kesehatan publik, dan partisipasi demokratis.
Hanushek dan Woessmann (2015) menunjukkan bahwa yang menentukan pertumbuhan ekonomi jangka panjang bukan sekadar lama sekolah, melainkan keterampilan kognitif yang benar-benar diperoleh.
Menggratiskan akses tanpa menjaga mutu tidak menghasilkan dividen pembangunan yang diharapkan. Barr (2004) menyebut kondisi ini sebagai paradoks pendidikan tinggi gratis.
Kebijakan yang tampak progresif justru dapat bersifat regresif, karena pajak yang dibayar seluruh warga, termasuk petani dan buruh melalui pajak konsumsi, digunakan untuk mensubsidi kelompok yang relatif mampu. Karena itu literatur menawarkan prinsip progressive universalism dimana akses dijamin untuk semua, tetapi intensitas subsidi mengikuti kebutuhan.
Salah satu instrumennya adalah pinjaman berbasis pendapatan (income-contingent loan) bagi kelompok mampu, yang cicilannya baru dibayar ketika lulusan telah berpenghasilan di atas ambang tertentu. Belanja pendidikan gratis bersifat belanja wajib berulang (recurrent), bukan proyek sekali jalan.
Sekali dijanjikan, akan melekat pada APBN setiap tahun dan sulit ditarik kembali tanpa biaya politik yang tinggi.
Kornai (1986) mengingatkan bahaya soft budget constraint: ketika lembaga penerima dana yakin bahwa kekurangan akan selalu ditutup pemerintah, disiplin biaya melemah dan efisiensi menurun. Desain pendanaan pendidikan gratis harus memuat insentif kinerja, bukan sekadar penggantian biaya.
Indonesia bukan negara pertama yang mencoba menggratiskan pendidikan. Pengalaman beberapa negara memberi pelajaran berharga, baik tentang manfaat maupun jebakan desainnya.
Filipina mengesahkan Universal Access to Quality Tertiary Education Act (RA 10931) pada 3 Agustus 2017. Undang-undang ini membebaskan biaya kuliah di perguruan tinggi negeri dan lokal serta lembaga vokasi negeri, dengan anggaran awal sekitar 40 miliar peso pada 2018.
Chile memulai kebijakan gratuidad pada 2016 dengan cakupan 50% rumah tangga berpendapatan terendah, lalu diperluas ke desil keenam pada 2018.
Perluasan ke desil berikutnya diatur bergantung pada kondisi fiskal. Pada 2025 program ini menjangkau sekitar 612 ribu mahasiswa di 68 institusi dengan biaya sekitar US$2,44 miliar, menjadikannya salah satu program sosial termahal di negara itu.
Penghapusan biaya sekolah dasar di Uganda (1997) dan Kenya (2003) menghasilkan lonjakan pendaftaran yang sangat besar dalam waktu singkat. Namun karena penambahan guru dan ruang kelas tertinggal, rasio murid per guru membengkak dan capaian belajar menurun.
Pelajaran pokoknya adalah ketika harga turun ke nol, permintaan melonjak, dan tanpa tambahan kapasitas, gratis berubah menjadi antrean dan kelas yang sesak.
Menggratiskan pendidikan berarti mengambil alih seluruh pos biaya yang selama ini ditanggung orang tua, ditambah biaya menjaga dan meningkatkan mutu. Jika hanya SPP yang dihapus, sekolah akan mencari pungutan lain dengan nama baru.
Setidaknya sepuluh aktivitas berikut wajib masuk hitungan yakni Biaya operasional sekolah/kampus (listrik, air, internet, ATK, kebersihan, keamanan) pengganti SPP, iuran komite, dan UKT, Honor dan kesejahteraan guru/dosen non-ASN, termasuk guru honorer dan tenaga kependidikan, kompensasi biaya bagi sekolah/madrasah swasta penyelenggara wajib belajar sesuai Putusan MK, pemeliharaan, rehabilitasi ruang kelas rusak, dan sanitasi layak, buku teks, bahan ajar, perangkat digital, dan laboratorium, seragam, perlengkapan, dan transportasi bagi siswa miskin dan daerah 3T, biaya hidup mahasiswa miskin (KIP Kuliah), karena kuliah gratis tanpa biaya hidup tetap tidak terjangkau, Penambahan daya tampung (ruang kelas baru, sekolah/kampus baru, rekrutmen guru) untuk menampung lonjakan permintaan,
Peningkatan kompetensi guru/dosen dan penjaminan mutu (akreditasi, asesmen) dan Sistem data terpadu, verifikasi penerima, audit, dan pengawasan pungutan liar.
Kesepuluh aktivitas tersebut dapat dikelompokkan ke dalam empat klaster pembiayaan yang masing-masing memerlukan instrumen berbeda. Klaster operasional paling tepat dibiayai melalui formula per peserta didik (per-capita funding) dengan indeks kemahalan wilayah. Inilah inti dari “gratis” yang dirasakan langsung orang tua.
Klaster afirmasi harus ditargetkan kepada keluarga miskin berbasis data terpadu. Tanpa klaster ini, anak miskin tetap putus sekolah meskipun biaya sekolah nol, karena biaya tidak langsung (transportasi, seragam, biaya hidup, kehilangan pendapatan keluarga) justru lebih besar. Klaster kapasitas dengan Belanja modal yang harus direncanakan dalam kerangka jangka menengah.
Pos ke-8 paling sering terlupakan, padahal pengalaman Afrika Timur menunjukkan bahwa kapasitas adalah penentu apakah gratis menjadi akses atau antrean. Klaster mutu dan tata kelola meskipun porsinya kecil, tetapi menentukan apakah seluruh belanja lain menghasilkan pembelajaran yang nyata dan bebas kebocoran.
Implementasi pendidikan gratis semua jenjang memang kedengarannya bagus tetapi bukan tanpa risiko. Risiko terbesar bukan kekurangan niat, melainkan kekurangan ruang fiskal dan tata kelola. Pertama, ruang fiskal yang tergerus.
Anggaran fungsi pendidikan dalam RAPBN 2027 diusulkan sekitar Rp820 triliun, tetapi sekitar Rp240 triliun di antaranya dialokasikan untuk Makan Bergizi Gratis. Mandat 20% (mandatory spending) terpenuhi di atas kertas, namun ruang untuk layanan inti pembelajaran menyempit.
Dua program unggulan kini bersaing dalam satu amplop anggaran yang sama, dan tanpa pemisahan yang tegas, keduanya berisiko sama-sama kekurangan dana. Kedua, sumber pendanaan yang tidak pasti.
Presiden menyebut pengembalian uang hasil korupsi sebagai salah satu sumber. Dari kacamata keuangan publik, penerimaan semacam ini bersifat windfall yang jumlahnya tidak dapat diprediksi dan tidak berulang. Prinsip dasar penganggaran adalah membiayai belanja berulang dengan penerimaan berulang. Menopang program permanen dengan penerimaan sesaat sama dengan membayar gaji bulanan dengan hadiah undian.
Ketiga, desentralisasi yang kabur. Sekolah dasar dan menengah dikelola pemerintah daerah, sementara pendanaan mengalir dari pusat melalui BOS dan transfer ke daerah. Tanpa pembagian yang tegas, daerah dapat mengurangi kontribusi APBD (fiscal substitution) sambil menunggu pusat, sehingga total sumber daya per siswa tidak bertambah. Keempat, mutu yang dikorbankan.
Jika satuan biaya ditetapkan di bawah biaya riil, sekolah dan kampus akan menekan honor guru, memangkas praktikum, menunda perbaikan fasilitas, atau kembali memungut dengan dalih sumbangan sukarela. PTN berbadan hukum juga kehilangan sumber pendapatan UKT yang selama ini menopang operasional dan otonominya.
Kelima, guncangan bagi penyelenggara swasta. Pengalaman Filipina menunjukkan bahwa menggratiskan institusi negeri tanpa skema pendamping dapat menggerus mahasiswa dan murid di institusi swasta. Di Indonesia, sekolah swasta, madrasah, pesantren, dan PTS memikul porsi layanan yang besar, terutama di wilayah yang tidak terjangkau sekolah negeri. Melemahnya mereka berarti menyusutnya kapasitas nasional.
Pendidikan gratis yang berkelanjutan memerlukan arsitektur pembiayaan yang menjawab empat pertanyaan. Berapa satuan biayanya, bagaimana dana dialirkan, dari mana sumbernya, dan bagaimana kinerjanya diukur. Langkah pertama adalah menetapkan Standar Satuan Biaya per peserta didik per jenjang yang dihitung dari biaya riil layanan bermutu, bukan dari ketersediaan anggaran.
Standar ini harus memuat indeks kemahalan wilayah (biaya di Papua Pegunungan tidak sama dengan di Makassar) dan indeks afirmasi untuk sekolah dengan konsentrasi siswa miskin atau berkebutuhan khusus. Formula ini kemudian menjadi dasar BOS generasi baru yang cukup untuk menghapus seluruh pungutan.
Sumber pendanaan harus bersifat permanen. Beberapa opsi yang layak dikaji antara lain: peningkatan rasio pajak melalui perluasan basis dan kepatuhan; realokasi belanja yang kurang produktif, termasuk subsidi energi yang tidak tepat sasaran; penataan ulang komposisi anggaran fungsi pendidikan agar layanan inti pembelajaran tidak tergeser program lain; serta optimalisasi hasil pengembangan dana abadi pendidikan.
Dana sitaan korupsi dapat diperlakukan sebagai tambahan untuk belanja modal sekali jalan, seperti rehabilitasi sekolah, bukan untuk belanja rutin. Untuk menghindari soft budget constraint, sebagian dana (misalnya 10–15%) dapat dikaitkan dengan indikator kinerja: bebas pungutan yang diverifikasi, angka partisipasi siswa miskin, penurunan angka putus sekolah, dan capaian asesmen nasional. Dengan cara ini, gratis tidak hanya berarti tidak membayar, tetapi juga berarti belajar sungguh-sungguh.
Langkah berikutnya
Berdasarkan analisis di atas, beberapa langkah strategis untuk mendukung arahan Presiden Prabowo Subianto.
Menyusun costing nasional berbasis satuan biaya riil per peserta didik per jenjang dan wilayah, Menuntaskan SD–SMP gratis (negeri dan swasta) sesuai Putusan MK sebagai tahap pertama,
Menata ulang komposisi anggaran fungsi pendidikan dan memisahkan pos MBG dari layanan inti pembelajaran, Menetapkan sumber pendanaan berulang (reformasi perpajakan, efisiensi belanja), bukan dana sitaan korupsi, Pendidikan tinggi: UKT nol untuk desil 1–4, KIP Kuliah plus biaya hidup, hibah blok bagi PTN, dan voucher untuk PTS, Membangun sistem data terpadu, pengawasan pungutan, dan kanal pengaduan publik.
Pendidikan gratis layak diperjuangkan, dan pernyataan Presiden membuka momentum politik yang langka. Namun sejarah kebijakan publik mengajarkan bahwa janji yang baik tanpa desain fiskal yang baik justru melahirkan kekecewaan yang lebih besar, dan kekecewaan itu paling berat dirasakan oleh keluarga miskin yang paling banyak berharap.
Tantangan ini adalah mengubah euforia menjadi institusi: aturan yang jelas, angka yang terukur, lembaga yang bertanggung jawab, dan mekanisme evaluasi yang terbuka. Kebijakan yang dibangun di atas institusi akan bertahan melampaui pergantian pemerintahan, sedangkan kebijakan yang hanya bertumpu pada euforia akan memudar bersama berakhirnya momentum politik.
Editor Denun
